Zweikammersystem

In einem Zweikammersystem (auch Bikameralismus) hat das Parlament zwei Kammern (Zweikammerparlament). In der Regel haben die Kammern eines Parlaments unterschiedliche Aufgaben, und sie werden auch auf unterschiedliche Weise gewählt oder zusammengesetzt. Historisch gesehen werden die Kammern als Oberhaus („Erste Kammer“) und Unterhaus („Zweite Kammer“) bezeichnet.

Vorläufer des heutigen Bikameralismus sind bereits in den politischen Systemen der Antike zu finden. Diese politischen Systeme kannten aber keine Gewaltenteilung nach heutigem Maßstab. Die Volksversammlungen besaßen nur begrenzte Kompetenzen. Die für den späteren Verlauf bedeutsamste Kompetenz war die Beratungsfunktion. Diese Funktion wird deshalb im Schrifttum als Vorläufer des heutigen Bikameralismus charakterisiert.[1]

Das Zweikammersystem entspringt der Tradition der Teilhabe aller Gesellschaftsschichten am politischen Entscheidungsprozess (politische Partizipation). Es wirkt insbesondere in föderalen Staaten als zusätzliches Element der Gewaltenteilung. Das bedeutet, dass durch die zweiten Kammern die Gliedstaaten in föderalen Staaten an der Gesetzgebung und damit an der Willens- und Entscheidungsbildung des Gesamtstaates beteiligt sind. Die genaue Ausgestaltung der Kompetenzen der zweiten Kammer sowie deren Repräsentations- und Legitimationsgrundlage ist in den Ländern recht unterschiedlich. Vor diesem Hintergrund nehmen die zweiten Kammern verschiedene Rollen wahr.

Während frühere bikamerale Strukturen nur auf das Prinzip der Teilhabe aller Gesellschaftsschichten beruhten, kam mit der Entwicklung von Parteien ein weiteres Element hinzu, das das Verhalten der beiden Kammern im Gesetzgebungsprozess nachhaltig veränderte. In föderalen und weniger in unitarisierten Staaten existiert deshalb ein interkamerales Verhandeln zwischen beiden gesetzgebenden Körperschaften, um den Gesetzgebungsprozess nicht zu behindern. Auch in diesem Punkt etablierten die Länder mit Blick auf die unterschiedliche Rollenwahrnehmung der jeweiligen zweiten Kammer verschiedene Konfliktlösungsmechanismen – in Deutschland übernimmt diese Funktion der Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag (erste Kammer – Repräsentation des Volkes) und Bundesrat (zweite Kammer – Repräsentation der Gliedstaaten). 

Die Anfänge des heutigen Bikameralismus sind im England des 13. und 14. Jahrhunderts begründet. Die Entstehung des englischen Zweikammersystems wird im Allgemeinen mit der Magna Charta[2] im Jahre 1215 in Verbindung gebracht.

Davon ausgehend erreichte die Entwicklung ihren vorläufigen Höhepunkt Mitte des 14. Jahrhunderts, als sich das vormals vom Adel beherrschte Parlament in zwei Kammern, Oberhaus und Unterhaus, aufteilte. Diese Aufteilung hat bis heute Bestand und ist ein Kennzeichen des britischen Parlamentarismus. Während das Oberhaus den Adel repräsentiert, ist das Volk im Unterhaus vertreten.[3]

Seit dieser Aufteilung in zwei Kammern spricht das Schrifttum von der ersten Erscheinung des Zweikammersystems nach heutiger Definition. Zwar knüpfte man an die antiken Vorläufer an. Mit der Ausdehnung der Gesetzgebungstätigkeit des englischen Staates kristallisierten sich allerdings neue Konflikte heraus. Der Gesetzgebungsprozess war auf alle drei Organe aufgeteilt: Das Oberhaus stellte das aristokratische, das Unterhaus das demokratische und der König mit seiner Vetomacht in der Gesetzgebung das monarchische Element dieses miteinander verflochtenen Systems dar. Das System war auf eine ausgeglichene Balance nach dem Vorbild der Antike zwischen diesen drei Elementen aufgebaut. Es sollte aus diesem Grund eine Herrschaft von einer dieser drei Gesellschaftsschichten über die anderen zwei verhindern. Die Gewaltenteilung trug daher zu einer stabilen und zumeist konfliktfreien Entwicklung Englands bei.[4]

Einige englische Kolonien in Nordamerika übernahmen nach dem Vorbild Englands bikamerale Systeme. Die wirkliche Bedeutung erlangte das Zweikammersystem gleichwohl erst mit der Verfassung der 1788 gegründeten USA. Die Diskussion über die bikameralen Strukturen der englischen Kolonien fand ihren Höhepunkt in der Debatte über die zukünftige Gestalt der USA.[5]

Das Repräsentantenhaus und der Senat repräsentieren das Volk bzw. die Bundesstaaten. Die Zentralgewalt obliegt einer starken Exekutive mit einem Präsidenten an der Spitze. Diese drei Institutionen sind an den die US-amerikanische Verfassung durchziehenden Grundsatz der Gewaltenbeschränkung durch Gewaltenverschränkung (checks and balances) gebunden. Damit knüpfte man an die antiken Vorläufer des Bikameralismus und an die Verfassungstradition des englischen Mutterstaates an.[6]

England als Zentralstaat und die Vereinigten Staaten als organisierter Bundesstaat gelten im Schrifttum deshalb als Musterbeispiele für die institutionelle Entwicklung bikameraler Gesetzgebung in anderen Staaten.

In der Politikwissenschaft wird üblicherweise die mächtigere der beiden Kammern, in der Regel die vom Volk gewählte, als die Erste Kammer bezeichnet, die weniger mächtige, in der Regel die mit föderalem oder ständischem Bezug, als Zweite Kammer. Historisch gesehen war jedoch die Volksvertretung meist die Zweite Kammer, da sie weniger angesehen und anfangs auch weniger mächtig war. So erklären sich auch die Bezeichnungen Unterhaus für die Volksvertretung und Oberhaus für die ständisch oder föderal definierte Vertretung. Im Folgenden wird die historische Variante des Begriffes benutzt, um Verwirrungen zu vermeiden.

Die Aufteilung der beiden Kammern entspricht meist einer der beiden folgenden Varianten:

Viele politische Systeme mit Zweikammersystem kennen eine besondere gemeinsame Sitzung beider Kammern, zum Beispiel die Vereinigten Staaten von Amerika, die Republik Österreich, die Schweiz und die Niederlande. Eine solche Sitzung dient der Wahl oder Begrüßung eines Staatsoberhaupts oder hat außergewöhnliche Befugnisse.

Je nach Staat kann es große Unterschiede geben. In Italien spricht man von einem perfekten Bikameralismus, weil beide Kammern gleichen Einfluss auf die Gesetzgebung haben.[7] In der Schweiz wird der Nationalrat nach Bevölkerungsanteil gebildet, im Ständerat hingegen hat jeder Kanton nur zwei Vertreter, die historischen Halbkantone nur einen. Ein ähnliches System wie in der Schweiz gilt in den USA: auch dort werden beide Kammern vom Volk gewählt, wenn auch in unterschiedlicher Weise. Die österreichische Bundesversammlung setzt sich zusammen aus dem Nationalrat und dem Bundesrat.

Am Zweikammersystem wird kritisiert, dass es dazu neige, flexible Politik zu verhindern. Die eine Kammer könne die andere blockieren. Dies geschieht gerade bei unterschiedlichen politischen Mehrheiten in beiden Kammern. Unter dem Aspekt der Gewaltenteilung wird dieser Blockadeeffekt allerdings auch positiv gesehen, vor allem, wenn die eine Kammer deutlich anders zusammengesetzt ist als die andere (zum Beispiel die Belange der Gliedstaaten vertritt).

Der Grad der Wahrnehmung der oben beschriebenen Funktionen von Zweikammersystemen ist daher von der Struktur des jeweiligen politischen Systems abhängig. Aufgrund der Zunahme komplizierter politischer Entscheidungsprozesse und der wachsenden Ansprüche der Gesellschaft an den Staat, werden deshalb immer häufiger bikamerale Systeme in Frage gestellt. Vor diesem Hintergrund wird einerseits die zum Teil überholte Repräsentation und die überwiegende mangelnde demokratische Legitimation und andererseits die Kompetenzen zweiter Kammern in politischen Entscheidungsprozessen kritisiert.[8]

Zweite Kammern, die über dieselben Kompetenzen wie die erste Kammer verfügen und nicht über ausreichende Repräsentations- und Legitimationsgrundlage verfügen, sind somit lediglich Randerscheinungen eines politischen Systems. Sie können also weder eine Gewaltenteilung und Stabilisierung gewährleisten, noch die Legitimation der Politik erhöhen. Ferner können sie keine Interessenvertretung gesellschaftlicher Gruppen darstellen. Daher ist eine ausreichende Anerkennung der demokratischen Legitimation zweiter Kammern durch die Gesellschaft unablässig. Nur ein Zusammenspiel von demokratischer Legitimation, einem angemessenen Funktionsrahmen sowie einer klar definierten Stellung im politischen System kann gewährleisten, dass zweite Kammern die ihnen zugedachten Funktionen tatsächlich erfüllen können.[9]

  • Staaten mit Einkammersystem
  • Staaten mit Einkammersystem und Beratungsorgan
  • Staaten mit Zweikammersystem
  • Staaten ohne Parlament mit Gesetzgebungsgewalt
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